JOSÉ JOAQUÍN URBANO MARTÍNEZ
Magistrado ponente
Radicación N° 70300
CUI 080012219000202300015 01
acta N° 307
Bogotá, D. C., doce (12) de noviembre de dos mil
veinticinco (2025)
I. OBJETO DE LA DECISIÓN
La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por
la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas -UARIV- como administradora del
Fondo para la Reparación a las Víctimas -FRV- y la Agencia
Nacional del Tierras -ANT- contra la providencia proferida el
22 de agosto de 2025 por un magistrado con función de
control de garantías de la Sala de Justicia y Paz del Tribunal
Superior de Barranquilla. Mediante esta decisión, declaró
ilegal y decretó la nulidad de la enajenación, celebrada entre
las entidades recurrentes, sobre la finca La América, ubicada
en el municipio de Chimichagua, Cesar.
.
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WILSON POVEDA CARREÑO
II. ACTUACIÓN PROCESAL
1. En el proceso seguido contra el postulado WILSON
POVEDA CARREÑO, alias “Rafa” o “Roque”, perteneciente al
grupo armado Frente Resistencia Motilona de las A.U.C., el
6 de marzo de 2023, la Fiscalía solicitó la imposición de
medidas cautelares sobre el predio rural La América. Este
está ubicado en el municipio de Chimichagua, Cesar,
identificado con M.I. 192-23217, su extensión es de 1.453
hectáreas con 5.967 mtr2 y era de propiedad de la Sociedad
Inversiones Rodríguez Fuentes Ltda.
2. El 31 de marzo de 2023, mediante auto No. 170, un
magistrado con función de control de garantías de la Sala de
Justicia y Paz del Tribunal Superior de Barranquilla decretó
el embargo, secuestro y suspensión del poder dispositivo,
con fines de extinción de dominio, del bien referido.
Asimismo, designó a la Unidad para la Atención y
Reparación Integral de las Víctimas (UARIV) – Fondo para la
Reparación a las Víctimas (FRV) como secuestre del predio.
3. El 26 de abril de 2023, la Sociedad de Activos
Especiales (SAE) entregó el predio a la UARIV para su
administración.
4. El 23 de abril de 2024, la UARIV - FRV y la ANT
suscribieron el contrato interadministrativo No. 20245680
con el fin de articular acciones para la enajenación directa
de inmuebles rurales administrados por aquella,
susceptibles de comercialización a esta.
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5. El 16 de agosto de 2024, los señores Hugues Manuel
Rodríguez Fuentes, María Consuelo Pavajeau Castro, María
Lucía y Hugues Manuel Rodríguez Pavajeau, en calidad de
socios de la compañía Inversiones Rodríguez Fuentes Ltda.,
solicitaron el levantamiento de las medidas cautelares.
6. Por otro lado, el 30 de enero de 2025, mediante la
Resolución No. 00158, la ANT adquirió el predio La América,
en virtud de un contrato de compraventa que celebró con la
UARIV — FRV.
7. El 28 de febrero de 2025, el Subdirector de acceso a
Tierra en Zonas Focalizadas de la ANT presentó un derecho
de petición al magistrado con función de control de
garantías, en el que solicitó, entre otras, el levantamiento de
las medidas cautelares impuestas sobre la finca La América,
a efectos de destinar el predio con fines de Reforma Agraria y
surtir el procedimiento de adjudicación previsto en el marco
del Programa Especial de Dotación de Tierras a Favor de la
Población Campesina para la Producción de Alimentos, de
conformidad con el Decreto 1626 de 2023.
8. El 13 de marzo de 2025, mediante Resolución No.
0032, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD) inició el
estudio formal de la solicitud presentada por Fermín José
Malkum Ortiz para la inscripción en el Registro de Tierras
Despojadas y Abandonadas Forzosamente, del predio La
América.
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9. El 18 de marzo de 2025, el magistrado con función
de control de garantías le respondió la petición de la ANT. Le
indicó que la petición del levantamiento de medidas
cautelares era improcedente, pues, para esa fecha, estaba en
trámite un incidente de oposición, no se había decretado la
extinción de dominio por la Sala de Conocimiento ni el
despacho autorizó una enajenación temprana. Por esos
motivos, “activó el expediente para hacer seguimiento a la
imposición de medidas cautelares” y requirió al FRV y a la
ANT para que presentaran un informe de la supuesta venta
efectuada.
10. El 19 de marzo de 2025, el magistrado con función
de control de garantías declaró su incompetencia para
continuar tramitando el incidente de oposición y para hacer
seguimiento al proceso de imposición de medidas cautelares,
en virtud de la solicitud de restitución de Fermín José
Malkum Ortiz. Por ello, ordenó remitir el expediente a la
UAEGRTD.
11. El 4 de abril de 2025, mediante resolución RDGE
0001, la UAEGRTD resolvió no inscribir en el Registro de
Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente la
solicitud presentada por Fermín José Malkum Ortiz y
devolvió el expediente al Tribunal Superior de Barranquilla.
12. El 19 de mayo de 2025, el magistrado con función
de control de garantías reasumió el estado en que quedó el
trámite de “ejecución de medidas cautelares” y convocó a
“audiencia de seguimiento”, debido a desaparecieron los
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motivos de incompetencia a causa de la solicitud de
restitución.
13. El 21 de julio de 2025, por solicitud del magistrado
con función de control de garantías, las partes se
pronunciaron en relación con la enajenación del predio La
América. La UARIV y la ANT defendieron la legalidad del
negocio jurídico; argumentaron que los artículos 61 y 62 de
la Ley 2294 de 2023 - “por el cual se expide el plan nacional de
desarrollo 2022- 2026 “Colombia potencia mundial de la vida”-,
permiten que la ANT adquiera, de manera directa, bienes
administrados por el FRV, previo avalúo comercial.
Por su parte, la Fiscalía, la delegada del Ministerio
Público y la apoderada de los opositores solicitaron declarar
ilegal la enajenación referida por haber recaído sobre un bien
con medidas cautelares, sin autorización judicial previa y
con procesos de oposición y de restitución en curso. El
representante de las víctimas consideró que era necesario
que el magistrado con función de control de garantías
revisara la legalidad del proceso y determinara si era
indispensable tener su autorización.
14. El 24 de julio de 2025, el magistrado con función
de control de garantías requirió a la UARIV para que
contestara varios interrogantes.
a. ¿Cuántos bienes vinculados a Justicia y Paz
administra actualmente la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas —Fondo para la
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Reparación— como secuestre? Deberá indicar sus valores
comerciales.
Respuesta: con corte al 24 de julio de 2025 los 3.524
bienes administrados reportan un valor de $
1.378.261.923.473.
b. ¿Sobre cuántos bienes ejerce el dominio, en virtud de
decisiones de extinción de dominio a su favor que se
encuentren ejecutoriadas en Justicia y Paz? Deberá indicar
sus valores comerciales.
Respuesta: del total de bienes administrados, 483
cuentan con extinción del derecho de dominio y representan
un valor de $ 279.788.224.785.
c. ¿Cuál es el valor global de las condenas patrimoniales
con fines de reparación de las víctimas del conflicto armado
no internacional decretadas por las Salas de Conocimiento de
Justicia y Paz de los Distritos Judiciales de Barranquilla,
Medellín y Bogotá?
Respuesta: En el marco de la Ley 975 de 2005, se han
proferido 83 sentencias ejecutoriadas que reconocen
indemnizaciones por un valor global de más de $5,6 billones
de pesos, correspondientes a daños materiales e
inmateriales, en favor de 57.314 víctimas frente a 75.903
hechos victimizantes.
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Para el pago de estas indemnizaciones con recursos
propios del Fondo para la Reparación de las Víctimas, se
requieren $3,3 billones de pesos, de acuerdo con la militancia
de los postulados en distintos bloques armados ilegales
(Norte, Montes de María, Catatumbo, Resistencia Tayrona,
etc.).
En particular, respecto al Bloque Norte, existen 14
sentencias ejecutoriadas que reconocen indemnizaciones por
$1,4 billones de pesos. El Fondo debe pagar 23.954
indemnizaciones en este bloque, con un saldo pendiente de
$942 mil millones a las víctimas, mientras que los recursos
disponibles solo ascienden a $288 mil millones, lo que
evidencia que los fondos actuales no son suficientes para
cubrir la totalidad de las obligaciones reconocidas.
d. ¿Cuál fue la destinación que esa entidad le dio al
dinero recibido por la “transferencia” a la Agencia Nacional de
Tierras (ANT) del predio conocido como “La América”,
identificado con MI 192-23217, ubicado en Chimichagua,
Cesar?
Respuesta: Se indica que el Fondo para la Reparación
de las Víctimas no ha ordenado pagos parciales de
indemnización Judicial con el componente de recursos propios
del Bloque Norte de las Autodefensas Unidas de Colombia.
Cabe resaltar que el predio fue comercializado en enero de
2025, fecha en la cual se encontraba vigente el artículo 61 del
Plan Nacional de Desarrollo (PND). Por lo tanto, la
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comercialización y enajenación temprana del bien se
desarrolló bajo el marco jurídico establecido en dicho artículo.
15. El 24 de julio de 2025, requirió al Juzgado de
Ejecución de Sentencias de las Salas de Justicia y Paz para
que informara el valor global de las indemnizaciones
patrimoniales ordenadas a favor de las víctimas del conflicto
armado no internacional en las sentencias ejecutoriadas
emitidas por las Salas de Conocimiento de Justicia y Paz de
los Distritos Judiciales de Barranquilla, Medellín y Bogotá.
16. El 18 de agosto de 2025, requirió a la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Chimichagua, Cesar,
para que remitiera el acto administrativo que autorizó la
anotación No. 10 en el folio de matrícula inmobiliaria 192-
23217, inscrita el 06 de febrero de 2025, bajo la radicación
de esa entidad 2025-192-6-522.
17. El 22 de agosto de 2025, declaró ilegal la venta de
la finca La América, que se realizó mediante Resolución No.
158 del 30 de enero de 2025; anuló su enajenación y canceló
el registro de esa transacción.
18. La ANT y la UARIV – FRV apelaron. La Fiscalía, el
Ministerio Público, el representante de las víctimas y la
apoderada de los opositores presentaron consideraciones
como no recurrentes.
19. El 28 de agosto de 2025, la ANT recusó al
magistrado con función de garantías con base en la causal
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12 del artículo 141 del CGP -haber dado el juez consejo o concepto
fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o
haber intervenido en este como apoderado, agente del Ministerio Público,
perito o testigo-. Esto debido a que anticipó públicamente
criterios y decisiones relacionadas con la decisión adoptada
en este proceso en un conversatorio y en un medio digital, lo
que, según la entidad, compromete su imparcialidad y
justifica que el trámite sea asumido por otra autoridad
judicial.
20. El 1° de septiembre de 2025, aquel no tramitó la
recusación formulada por falta de legitimación de la
funcionaria de la ANT que la interpuso.
21. En esa fecha, la Sala de Decisión de Tutelas No. 1,
de esta Corporación avocó conocimiento de la acción de
tutela –Rad. 148340- promovida por Elver Enrique González,
representante legal de la Asociación Campesina Nuestra
América (ASOCAMNA) contra decisión del magistrado con
función de control de garantías de declarar ilegal la
enajenación. A esa actuación se acumularon las tutelas con
radicados No. 148443, 148501, 148603, 148442, 148503,
148654, 148491.
22. El 11 de septiembre de 2025, en la sentencia
STP14949 — 2025, esta Corporación declaró improcedente el
amparo de tutela por incumplir el requisito de
subsidiariedad, comoquiera que existe “un proceso penal en
curso”.
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III. DECISIÓN IMPUGNADA
El magistrado con función de control de garantías de la
Sala de Justicia y Paz del Tribunal Superior de Barranquilla
resolvió: i) declarar ilegal la enajenación celebrada, por
medio de la Resolución 158 del 30 de enero de 2025, entre
la UARIV a la ANT, de la finca La América. ii) Decretar la
nulidad de la enajenación, por tratarse de un predio
embargado. iii) Cancelar la anotación No. 10 del FMI 192-
23217, correspondiente a la inscripción de la compraventa.
iv) Compulsar copias penales, disciplinarias y fiscales para
que se inicien las investigaciones a las que haya lugar. v).
Invitar a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría
General de la Nación y a la Contraloría General de la
República para que, en el marco de sus competencias y de
sus posibilidades, conformen grupos especiales de trabajo
que procuren la vigilancia y protección de los bienes
destinados a la reparación judicial de las víctimas del
Conflicto Armado No Internacional (CANI).
Los argumentos que expuso fueron los siguientes:
1. La enajenación de la finca La América estaba viciada
de nulidad absoluta por haberse realizado sobre un bien
sujeto a medidas cautelares de embargo, secuestro y
suspensión del poder dispositivo desde el año 2023. En tal
contexto, cualquier acto de disposición requería autorización
judicial previa, sin la cual se configuraba un objeto ilícito de
acuerdo con los artículos 1521 numeral 3 y 1886 del Código
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Civil, así como a los artículos 97 y 98 del Código de
Procedimiento Penal.
2. La enajenación temprana en el marco de Justicia y
Paz, solo procede en circunstancias excepcionales, como
cuando la naturaleza del bien lo expone a ruina, deterioro
grave o imposibilidad de administración, y siempre con
autorización judicial. En el caso concreto no se acreditaron
tales circunstancias de urgencia, ni se obtuvo la autorización
del magistrado de control de garantías. Por tanto, el negocio
jurídico no podía ampararse en esta excepción.
3. Los bienes cautelados en Justicia y Paz tienen una
destinación exclusiva: fortalecer el Fondo para la Reparación
de las Víctimas y garantizar la indemnización judicial de las
personas afectadas por el conflicto armado. Desviar este
propósito para atender otras finalidades, aunque sean
legítimas, como la política de acceso a tierras, resulta
contrario al bloque de constitucionalidad y desnaturaliza la
función transicional de dichos bienes.
En ese orden, la enajenación de La América agravaba la
situación crítica del Fondo, el cual enfrenta un déficit de
recursos frente a las más de 57.000 víctimas que esperan
reparación patrimonial.
4. El supuesto referente normativo que autorizaba la
venta del bien -artículo 61.3 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional
de Desarrollo 2022–2026)- no podía interpretarse como
habilitación para enajenar bienes embargados en Justicia y
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Paz ni para desplazar el control judicial sobre aquellos.
Además, varios apartes de la norma aludida fueron
declarados inexequibles por la Corte Constitucional. En
consecuencia, la compraventa carecía de sustento normativo
válido y no podía ampararse en el PND.
5. La UARIV, en su calidad de administradora del
Fondo de Reparación, no ostenta la propiedad de los bienes
sino la función de secuestre, lo que le impone deberes de
gestión y conservación, pero no de disposición. Al suscribir
el contrato con la ANT, excedió el marco de sus atribuciones
legales, desconociendo incluso que existía un incidente de
oposición de terceros pendiente de resolución.
“Por el impacto nacional y los múltiples predios que
están en las mismas condiciones”, ordenó enviar el
expediente “con mensaje de urgencia” a esta Corporación.
IV. FUNDAMENTOS DEL RECURSO
La UARIV y la ANT solicitaron a la Sala revocar la
decisión de primera instancia y declarar la legalidad de la
enajenación de La América. En sustento de su recurso,
aquella expuso lo siguiente:
1. El magistrado con función de control de garantías se
apartó de los principios de especialidad y temporalidad en la
interpretación normativa, al acudir a normas y
jurisprudencia anteriores a la Ley 2294 de 2023 -Plan Nacional
de Desarrollo-. La venta se llevó a cabo dentro de una política
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gubernamental dirigida a la reparación efectiva y diligente de
las víctimas, articulada a la vez con la política de reforma
rural que hace parte del Acuerdo de Paz suscrito en el 2016.
Esta busca cerrar las brechas históricas de
concentración de la tierra, una de las principales causas del
conflicto armado. Además, no es cierto que con la
enajenación en cuestión se haya otorgado prioridad a los
campesinos sobre las víctimas, puesto que aquellos también
son víctimas del conflicto y son sujetos de especial
protección constitucional.
2. No es cierto que la venta de La América haya afectado
al FRV, pues los recursos obtenidos de la enajenación
ingresaron directamente a este, beneficiando a las víctimas
al permitir la monetización de los bienes. Además, más de
400 inmuebles se encuentran actualmente en proceso de
monetización y listos para su inscripción registral, lo que
asegura la disponibilidad de recursos líquidos y la provisión
necesaria para atender eventuales condenas judiciales.
3. En el negocio jurídico se dio cumplimiento al artículo
61 del PND, que prevé la constitución de una reserva técnica
del 30% destinada a cubrir eventuales reclamaciones de
terceros con mejor derecho, al finalizar el proceso de
extinción del derecho de dominio.
4. No existe disposición legal que confiera al magistrado
con funciones de control de garantías la facultad de declarar
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la nulidad de actos o contratos de la administración. En
consecuencia, carecía de competencia para anular la venta.
5. No puede hablarse de objeto ilícito, pues una norma
específica -el artículo 61 del PND- autorizaba la enajenación del
bien en cuestión. La norma especial prima sobre las
generales y permite la venta de cualquier bien sujeto a
extinción de dominio, sin supeditarla a la existencia o
levantamiento de medidas cautelares.
La ANT, por su parte, argumentó:
1. El magistrado con funciones de control de garantías
carecía de competencia para declarar la nulidad de la
compraventa. El artículo 32 de la Ley 975 de 2005, que
regula sus funciones, no le otorga facultades para invalidar
actos administrativos, los cuales solo pueden ser
controlados por la jurisdicción contencioso administrativa.
2. La enajenación no afectó los derechos de las
víctimas, pues el negocio jurídico permitió monetizar el bien
y generar liquidez para el Fondo con recursos que antes no
existían.
3. El Acuerdo de Paz, norma vigente, en su punto 1°,
prevé la reforma rural integral, orientada a redistribuir
equitativamente la tierra, democratizar la propiedad y
desconcentrar su tenencia. La venta se enmarca en este
mandato y constituye un caso de interés nacional, pues
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favorece tanto a las víctimas del conflicto armado como a los
campesinos beneficiados.
4. La enajenación del predio estuvo precedida de un
avalúo comercial que se realizó según el anexo técnico del
contrato administrativo suscrito por la ANT y la UARIV, y
siguiendo los métodos previstos en la Resolución 620 de
2008 del IGAC. Estos criterios de valoración son
comparativos y normativos, lo que garantiza su validez y
confiabilidad.
5. Los precedentes citados por el magistrado de primera
instancia no resultan aplicables, pues, aunque pueda haber
similitud fáctica, no existe similitud normativa. Con la
expedición del artículo 61 del PND, el marco legal cambió, lo
que impide trasladar conclusiones anteriores.
6. Para enero de 2025 -fecha en la que se concretó la venta-
el artículo 61 del PND estaba plenamente vigente y no existía
sentencia de la Corte Constitucional que lo hubiera
declarado inexequible. Los comunicados de prensa emitidos
en abril de 2025 carecen de fuerza vinculante y no
reemplazan una decisión judicial definitiva. Además, la
declaratoria de inexequibilidad que se proyecta sobre
algunas normas que forman parte de ese régimen obedece a
vicios de procedimiento en su aprobación, no a su contenido
material.
7. El artículo 61 del PND regula la enajenación
temprana tanto en el numeral 2 (bienes del FRISCO) como
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en el numeral 3 (bienes del FRV). En ambos casos, la norma
no exige autorización judicial previa, sino únicamente la
obligación de informar después de la venta al juez, con la
constitución de la reserva técnica del 30%. Por tanto, la
operación cumplió con el régimen legal vigente.
8. Finalmente, señaló que el predio estaba ocupado por
asociaciones campesinas, las que debieron ser vinculadas
para ejercer su derecho de contradicción.
V. LOS NO RECURRENTES
1. La Fiscalía sostuvo que los derechos de las víctimas
del conflicto armado prevalecen sobre los intereses del
campesinado. Recordó que la Sentencia C-180 de 2014
estableció que las medidas cautelares en Justicia y Paz
tienen como finalidad garantizar la reparación de aquellas.
Señaló que en este caso no existió autorización judicial para
la enajenación, pese a que el magistrado con funciones de
control de garantías, en ejercicio de la protección de
derechos fundamentales, sí es competente para
pronunciarse sobre la legalidad del negocio jurídico.
2. El apoderado de víctimas solicitó confirmar la
decisión. Consideró que la venta del predio se realizó en
detrimento de estas, pues además de carecer de autorización
judicial, se hizo por un valor inferior al que había sido fijado
en avalúos anteriores.
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3. La abogada de los opositores (Inversiones Rodríguez
Fuentes Ltda.) pidió confirmar la decisión. Resaltó que se
trata de un proceso judicial y no de un asunto político. Indicó
que sus representados conservan derechos sobre el bien
hasta tanto no se profiera una sentencia definitiva de
extinción de dominio. Agregó que, además, para el momento
de la enajenación, existía una solicitud de restitución
pendiente, lo cual reforzaba la improcedencia de la venta del
predio.
4. El Ministerio Público solicitó confirmar la decisión.
Resaltó que de acuerdo con el artículo 54 de la Ley 975 de
2005 y lo dispuesto en el PND, los bienes susceptibles de
comercialización son aquellos que ya tienen definido su
proceso de extinción de dominio. En el caso concreto, no se
pidió autorización judicial y, además, existía una solicitud
de restitución, lo que hacía improcedente la venta de La
América.
VI. CONSIDERACIONES
A. Competencia
1. Según el artículo 26 de la Ley 975 de 2005, modificado
por el artículo 29 de la Ley 1592 de 2012, en armonía con el
artículo 32 de la Ley 906 de 2004, la Sala de Casación Penal
tiene competencia para resolver el recurso de apelación
interpuesto contra la providencia proferida el 22 de agosto
de 2025, por un magistrado con función de control de
garantías de la Sala de Justicia y Paz del Tribunal Superior
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de Barranquilla, autoridad respecto de la cual esta
Corporación funge como superior funcional.
B. Planteamiento del problema jurídico y estructura
de la decisión
3. Un magistrado con funciones de control de garantías
concluyó que la enajenación del predio La América es ilegal
y la declaró nula. Esto debido a que sobre ese bien existían
medidas cautelares en función del proceso de extinción del
derecho de dominio.
Los apoderados de la ANT y de la UARIV consideran, en
síntesis, que: i) el magistrado que adoptó la decisión no era
competente para declarar la nulidad de un acto
administrativo; ii) la enajenación no conllevó afectación
alguna al derecho a la reparación de las víctimas del conflicto
armado, sino que lo materializó y protegió a otros sujetos de
especial protección constitucional -el campesinado-; y iii)
existía un régimen jurídico aplicable especial que reguló la
enajenación temprana de predios rurales entre la ANT y la
UARIV — artículo 61 del PND-.
La Corte debe determinar si los argumentos de los
recurrentes son correctos y conllevan la revocatoria de la
decisión o, si, por el contrario, esta es jurídicamente correcta
y materialmente justa.
Para tal efecto, i) aludirá al trámite que precedió la
enajenación del predio La América, ii) analizará si el
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magistrado con función de control de garantías era
competente para adoptar la decisión recurrida, y iii) de
encontrar que lo era, determinará si la decisión es correcta.
C. Trámite de enajenación de La América
4. La venta de la finca La América estuvo precedida del
siguiente proceso:
a. El 23 de abril de 2024, el FRV y la ANT suscribieron
contrato interadministrativo No. 20245680, con el fin de
establecer los términos y condiciones que regirán la
enajenación directa de inmuebles rurales administrados por
el primero, susceptibles de comercialización, a la segunda.
Para ese fin, el Jefe de Presupuesto de la ANT emitió el
certificado de disponibilidad presupuestal No. 1624 por valor
de trescientos mil millones de pesos M/CTE
($300.000.000.000,00).
b. Ese contrato fue prorrogado en dos oportunidades -
el 13 de septiembre de 2024 y el 6 de mayo de 2025-, con el fin de
que su vigencia se extienda hasta el 30 de noviembre de
2025. c. El 13 de septiembre de 2024, el comité de
alistamiento del FRV remitió a la ANT un listado de 2.016
predios rurales para su respectivo estudio técnico, jurídico y
agronómico, con el fin de continuar el trámite de
enajenación. De esos inmuebles, 1.693 se encuentran sin
extinción de dominio y 323 con extinción.
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Como estrategia para la priorización de actividades de
campo, las partes identificaron 54 predios ubicados en los
municipios con mayor extensión de inmuebles ofertados
ubicados en los municipios de Buenavista, La Apartada, San
José de Uré, Montería y Ciénaga de Oro en Córdoba, Cáceres,
Necoclí, Puerto Berrio y Puerto Triunfo, Remedios, Tarazá,
San Pedro de Urabá, Zaragoza y Caucasia en Antioquia,
Cimitarra en Santander, Chimichagua en Cesar, Morelia y
San Vicente del Caguán en Caquetá y San Martín en Meta.
d. En sesión del 13 de septiembre de 2024, el Comité
Operativo y de Alistamiento del FRV, se comprometió a:
i). Firmar compraventa de 54 predios priorizados.
ii). Coordinar visitas agronómicas a los 54 predios.
iii). Hacer los trámites de entrega de los bienes
identificados.
iv). Continuar con la identificación de otro grupo de
predios para la firma de compraventa.
e. El 16 de septiembre de 2024, la directora del FRV -
UARIV y el director de Acceso a Tierras de la ANT celebraron
promesa de compraventa “POR ENAJENACIÓN Y/O
ENAJENACION TEMPRANA A TRAVÉS DE VENTA DIRECTA
de 54 inmuebles, sobre los cuales, los Tribunales de Justicia
y Paz del Territorio Nacional, decretaron las medidas
cautelares de secuestro y suspensión del poder dispositivo”.
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En el contrato de promesa de compraventa se
relacionaron los bienes objeto de la negociación, fijándose un
valor global de ciento setenta y cinco mil novecientos
cuarenta millones ochocientos dos mil seiscientos noventa y
tres pesos con veintiocho centavos ($175.940.802.693,28).
Ese monto fue establecido de manera provisional, tomando
como referencia el sistema de valores de la ANT, y quedó
expresamente condicionado a los ajustes derivados del
levantamiento topográfico, el saneamiento físico catastral y,
en particular, al avalúo comercial vigente que debía
practicarse antes de la transferencia definitiva.
Los bienes relacionados en el contrato aludido fueron
los siguientes:
No Nombre Municipio Departament FMI Área (Ha) Valor Total
. Predio o
1 LT 3 ISLA AYAPEL CORDOBA 142 — 114.755 $1.067.324.779,50
SOLA 12956
2 NO LA APARTADA CORDOBA 142 — 345.87 $3.755.510.069,85
REGISTRA 12959
3 LAS BUENAVISTA CORDOBA 142 — 396.702496 $5.023.704.737,09
CANARIAS 24041
4 LA GRANADA BUENAVISTA CORDOBA 142 — 76.447577 $968.105.970,06
24078 5 HONDURAS BUENAVISTA CORDOBA 142- 120.01 $1.519.765.596,58
24376 6 DARDANELOS BUENAVISTA CORDOBA 142- 531.825 $6.734.849.915,85
24429 7 FINCA SAN BUENAVISTA CORDOBA 142- 3220 $40.776.978.760,0
JUAN DE 24436 0
BEDOUT
8 HACIENDA BUENAVISTA CORDOBA 142 — 1057.71 $13.394.477.703,1
LETICIA (LA 24448 8
ARGENTINA)
9 AGUADITAS O BUENAVISTA CORDOBA 142 — 570 $7.218.285.060,00
EL PARAISO 25274
10 BARCELONA BUENAVISTA CORDOBA 142 — 120 $1.519.638.960,00
1 25427
11 FREDONIA BUENAVISTA CORDOBA 142 — 454.263 $5.752.631.274,05
25704 12 TODOS NO BUENAVISTA CORDOBA 142- 98 $1.241.038.324,00
VAN 25705
13 TIERRA BUENAVISTA CORDOBA 142 — 367 $4.647.562.486,00
GRATA 25865
14 MARACAINO BUENAVISTA CORDOBA 142 — 156.2507 $1.978.705.427,06
25932 15 LT DE BUENAVISTA CORDOBA 142- 281.3594 $3.563.039.216,69
TERRENO 26267
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16 NORTE BUENAVISTA CORDOBA 142 — 98.596455 $1.248.591.786,13
AMERICA 26665
17 LA CUCAA CAUCASIA ANTIOQUIA 015 — 130 $1.089.410.400,00
13619 18 VILLA CAUCASIA ANTIOQUIA 015- 87 $729.666.960,00
MERCEDES 30138
19 EL TESORO CAUCASIA ANTIOQUIA 015 — 914.202855 $7.661.093.061,20
33129 20 LOTE CACERES ANTIOQUIA 015- 124.6499 $872.549.300,00
45218 21 LOS OLIVOS CAUCASIA ANTIOQUIA 015- 386.25 $3.200.000.000,00
45309 22 LA HEROICA CAUCASIA ANTIOQUIA 015- 245 $2.053.119.600,00
6689 23 SI TE GUSTA ZARAGOZA ANTIOQUIA 027- 127.3 $749.780.000,36
2419 24 MANANTIAL ZARAGOZA ANTIOQUIA 027- 106 $800.000.000,00
2420 25 NO HAY ZARAGOZA ANTIOQUIA 027- 53.61 $435.650.000,00
COMO DIOS 2489
26 PARCELA TARAZÁ ANTIOQUIA 015 — 30.698 $98.253.900,00
TRES 16843
27 NO CACERES ANTIOQUIA 015 — 427.6 $2.993.000.000,00
REGISTRA 28742
28 PARCELA 20 CACERES ANTIOQUIA 015 — 38.024 $121.676.838,40
28920 29 VISTA TARAZÁ ANTIOQUIA 015- 245.7093 $786.269.760,00
HERMOSA 302
30 EL TOPACIO TARAZÁ ANTIOQUIA 015 — 42.5989 $292.192.300,00
2 8646
31 LOTE TARAZÁ ANTIOQUIA 015 — 74.5 $258.100.000,00
8648 32 NO SAN JOSE DE CORDOBA 141- 649.79531 $4.821.700.000,00
REGISTRA URE 15366
33 SAN CARLOS TARAZÁ ANTIOQUIA 015 — 554 $3.292.017.312,00
EL 45 3055
34 NO TARAZÁ ANTIOQUIA 015 — 135.204 $432.660.480,00
REGISTRA 62098
35 LA CACERES ANTIOQUIA 015 — 48.62 $340.340.000,00
ESPERANZA 8641
36 LA VICTORIA PUERTO ANTIOQUIA 019 — 277.789 $2.476.065.901,24
BERRÍO 3567
37 EL JOROPO PUERTO ANTIOQUIA 019 — 17.55 $122.850.000,00
BERRÍO 6011
38 HUNDIDOR REMEDIOS ANTIOQUIA 027 — 26 355.42 $3.393.024.849,24
39 FINCA MONTERÍA CORDOBA 140 — 623.193 $7.119.133.105,71
RANCHO 115829
ALEGRE
40 FINCA COCO CIÉNAGA DE CORDOBA 143 — 48 $462.986.640,00
SOLO ORO 3829
41 PREDIO CIMITARRA SANTANDER 324 — 248.93 $2.280.322.020,35
RURAL EL 31508
JARDIN
42 PREDIO CIMITARRA SANTANDER 324 — 193.5 $1.772.555.782,50
RURAL EL 4982
CANIME
43 LA CIMITARRA SANTANDER 324 — 141.9 $1.428.172.756,56
BORINQUENA 58653
44 EL CIMITARRA SANTANDER 324 — 108.5 $960.514.281,62
ALCARABAN 892
45 HACIENDA SAN PEDRO ANTIOQUIA 034 — 60.19 $581.170.564,00
LETICIA (LA DE URABA 14825
ARGENTINA)
46 VILLA NUEVA NECOCLÍ ANTIOQUIA 034 — 30.9579 $290.818.512,60
18676
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47 EL TESORO SAN PEDRO ANTIOQUIA 034 — 29.15 $281.460.740,00
DE URABA 34728
48 FINCA WIPA NECOCLÍ ANTIOQUIA 034 — 80 $751.520.000,00
8225 49 LUZ DE LUNA PUERTO ANTIOQUIA 018- 30.589 $292.018.561,46
TRIUNFO 33323
50 VILLA PAOLA MORELIA CAQUETA 420 — 447.849383 $3.552.258.615,04
40776 51 LOTE SAN VICENTE CAQUETA 425- 365.25 $2.897.130.492,75
TERRANOVA 77053
52 LA AMERICA CHIMICHAGUA CESAR 192 — 1453.597 $11.847.631.479,9
23217 4
53 SIN SAN MARTIN META 236 — 134.262 $832.068.297,44
DIRECCION 4174
GARDENIA
54 PIVIJAY CACERES ANTIOQUIA 015 — 440 $3.080.000.000,00
8647 f. De acuerdo con las cláusulas del contrato, la
transferencia del derecho de dominio se realizaría mediante
acto administrativo que posteriormente debía inscribirse en
la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
La forma de pago se pactó del siguiente modo:
i). El 60% del valor del inmueble a la firma de la
promesa de compraventa.
ii). El 30% del valor del inmueble a la firma del acto
administrativo de transferencia del Fondo a la ANT.
iii). El 10% del valor del inmueble a la inscripción en el
registro de instrumentos públicos del acto administrativo de
transferencia del Fondo a la ANT.
g. El 7 de noviembre de 2024, el ingeniero John Michel
Guaneme Rodríguez, inscrito en el Registro Nacional de
Avaluadores, elaboró el avalúo comercial de la finca La
América y lo fijó en dieciséis mil setecientos veintinueve
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millones ochocientos noventa y tres mil setecientos sesenta
y tres pesos ($16.729.893.763).
h. 7 de noviembre de 2024, la UARIV entregó, de
manera anticipada, el predio La América a la ANT, para que
lo administre.
i. El 22 de noviembre de 2024, la ANT, en calidad de
propietaria de La América, suscribió “ACTA DE ENTREGA
PROVISIONAL DE UN PREDIO” a la Asociación Campesina
Valle de la Zapatosa y a la Asociación Productiva Campesina
Vereda Pueblito, en calidad de asignatarios provisionales.
j. El 30 de enero de 2025, mediante Resolución No.
00158, la UARIV – FRV enajenó a título oneroso el bien
inmueble La América, transfiriendo su dominio a la ANT, de
acuerdo con el valor establecido por el evaluador.
k. El 6 de febrero de 2025, la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Chimichagua autorizó la
inscripción del negocio jurídico en cuestión en la anotación
No. 10 del folio de matrícula inmobiliaria 192-23217.
6. Una vez aclarado, de manera detallada, el panorama
procesal de esta actuación y las etapas que precedieron la
compraventa del predio La América, la Corte analizará si el
magistrado de control de garantías era competente para
declarar ilegal y decretar la nulidad de la enajenación.
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D. Sobre la competencia
7. El artículo 6o de la Constitución Política, refiere que
los servidores públicos son responsables ante las
autoridades por infringir la Constitución y las leyes y “por
omisión o extralimitación en el ejercicio de las mismas”; el
artículo 121 de esa normatividad dispone que “Ninguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las
que le atribuyen la Constitución y la ley” y el artículo 122
preceptúa que “No habrá empleo público que no tenga
funciones detalladas en ley o reglamento”.
Los anteriores preceptos buscan evitar que los
servidores públicos actúen de manera ilegal. Por eso, las
funciones están asignadas de forma estricta, ya que en un
Estado de derecho todas las autoridades están sometidas a
control.
8. El artículo 29 Superior prevé la garantía del juez
natural, la cual implica que la competencia de los jueces esté
previamente determinada por la ley, que estos ejerzan un
carácter institucional y que, una vez asignado un asunto
concreto, no pueda serles revocado su conocimiento, salvo en
los casos de modificaciones legales de competencia dentro de
la respectiva jurisdicción o institución.
Con fundamento en el precepto citado, la Corte
Constitucional ha establecido en su jurisprudencia que
existe violación al debido proceso cuando un funcionario
profiere una decisión sin tener competencia para ello.
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9. Por otro lado, el artículo 238 constitucional indica
que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la
competente para suspender, por los motivos y con los
requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos
administrativos que sean susceptibles de impugnación por
vía judicial.
En ese sentido, el máximo Tribunal Constitucional ha
señalado que los actos administrativos gozan de presunción
de legalidad. Ello significa que, al expedirlos, se parte del
supuesto de que la administración, al manifestar su
voluntad, se atiene a las disposiciones constitucionales y
legales aplicables. De allí deriva dicha presunción, la cual
impone a quien pretenda controvertir el acto la carga de
demostrar que la autoridad se apartó del marco jurídico sin
justificación alguna; discusión que corresponde dirimir a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo1.
10. Pues bien, en lo concerniente a este caso, las
funciones de los magistrados de control de garantías dentro
de las Salas de Justicia y Paz de los Tribunales están
establecidas en el artículo 13 de la Ley 975 de 2005, así:
“ARTÍCULO 13. CELERIDAD. <Artículo modificado por
el artículo 9 de la Ley 1592 de 2012. El nuevo texto es el
siguiente:> (...) Las audiencias preliminares se realizarán ante
el magistrado con funciones de control de garantías que
designe el tribunal respectivo.
En audiencia preliminar se tramitarán, entre otros, los
siguientes asuntos:
1 Sentencia T-299 de 2024.
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1. La práctica de una prueba anticipada que por motivos
fundados y de extrema necesidad se requiera para evitar la
pérdida o alteración del medio probatorio.
2. La adopción de medidas para la protección de
víctimas y testigos.
3. La solicitud de imponer y sustituir medidas de
aseguramiento.
4. La solicitud de imponer medidas cautelares
sobre bienes, para contribuir a la reparación integral de
las víctimas.
5. La solicitud de ordenar la restitución de los
bienes y/o la cancelación de los títulos obtenidos
fraudulentamente, siempre que se trate de bienes cuya
restitución sea tramitada por la presente ley.
6. La formulación de imputación.
Las decisiones que resuelven asuntos sustanciales y las
sentencias deberán fundamentarse fáctica, probatoria y
jurídicamente e indicar los motivos de estimación o
desestimación de las pretensiones de las partes”.
Los artículos 17A, 17B y 17C regulan el trámite de
imposición de medidas cautelares, el incidente de oposición
de terceros para levantarlas y establecen que el fiscal
delegado, atendiendo las circunstancias de riesgo inminente,
perjuicio irreparable o pérdida de los bienes, podrá
comparecer ante el magistrado con funciones de control de
garantías para que tome las medidas urgentes y necesarias
para su conservación.
Por su parte, el artículo 54 prevé que los bienes del FRV
pueden ser objeto de disposición bajo las reglas de derecho
privado. Asimismo, que, para su conservación, podrán ser
objeto de comercialización, enajenación o disposición a
través de cualquier negocio jurídico, salvo en los casos, en
que exista solicitud de restitución.
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E. Caso concreto
11. La decisión recurrida tuvo origen en la solicitud de
levantamiento de las medidas cautelares impuestas sobre la
finca La América que presentaron , el 16 de agosto de 2024,
varios socios de la compañía Inversiones Rodríguez Fuentes
Ltda y, el 28 de febrero de 2025, el Subdirector de acceso a
Tierra en Zonas Focalizadas de la ANT ante un magistrado
con funciones de control de garantías de la Sala de Justicia
y Paz del Tribunal de Barranquilla.
Pese a que se trataba de una solicitud concreta y que,
en el marco de las competencias de la autoridad aludida,
podía atender, lo que esta hizo, mediante auto del 18 de
marzo de 2024, fue:
PRIMERO: RESPONDER a la Agencia Nacional de Tierras con
la información contenida en esta providencia.
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de
levantamiento de medidas cautelares elevada por la ANT.
TERCERO: ACTIVAR el expediente para hacer seguimiento a
la imposición de las medidas cautelares.
CUARTO: REQUERIR al Fondo para la Reparación de las
Víctimas, en los términos del Auto de la Corte Suprema de
Justicia del 7 de marzo de 2012 (radicado 37632), para que
informe al Tribunal sobre la supuesta venta aludida por la ANT
con relación a la finca “La América” y para que allegue todos
los soportes de esta, incluido un certificado de tradición
actualizado.
QUINTO: CONVOCAR para el 16 de mayo de 2025 a partir
de las 9:00 am. a audiencia de seguimiento en la que
participarán los sujetos procesales de este proceso de
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imposición (Fiscalía, Procuraduría, UARIV y Abogado de
Víctimas) y a los requirentes en el incidente de oposición de
terceros a medidas cautelares, allí se resolverá de fondo sobre
la legalidad de la supuesta venta.
12. Esa decisión fue tomada por el magistrado con
funciones de control de garantías sin escuchar a las partes
e interesadas dentro de la actuación y sin la posibilidad de
que la ANT interpusiera recursos ante la negativa del
levantamiento de medidas cautelares. Por el contrario, por
iniciativa propia, convocó a audiencia de “seguimiento”.
El 22 de agosto de 2025, luego de escuchar a las partes
interesadas dentro de esta actuación, resolvió i) declarar
ilegal la enajenación entre la UARIV a la ANT, de la finca La
América, ii) decretar la nulidad de la enajenación, por
tratarse de un predio embargado, iii) cancelar la anotación
en el folio de matrícula inmobiliaria, iv) compulsar copias
penales, disciplinarias y fiscales, e v). invitar a la Fiscalía
General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación
y a la Contraloría General de la República para que
conformen grupos especiales de trabajo que procuren la
vigilancia y protección de los bienes destinados a la
reparación judicial de las víctimas del CANI.
Para fundamentar su competencia, aludió al
precedente del 7 de marzo de 2012, radicado 37632, de esta
Corporación, pues, en su criterio, tal decisión facultó a los
magistrados de control de garantías de Justicia y Paz para
controlar las enajenaciones tempranas.
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No obstante, esta Corporación encuentra que esa
afirmación es descontextualizada. En primer lugar, el marco
fáctico que se analizó en el precedente citado por el
magistrado de primera instancia es distinto del que centra la
atención en esta oportunidad. En aquella ocasión la Corte
conoció de un recurso de apelación contra la decisión de un
magistrado de control de garantías de Justicia y Paz, quien
había ordenado abrir a pruebas la solicitud de levantamiento
de medidas cautelares sobre tres lotes previamente
enajenados por el Fondo para la Reparación de las Víctimas
mediante subasta pública. La finalidad de esa petición era
levantar el embargo, secuestro y suspensión del poder
dispositivo que aún pesaban sobre los bienes, con el
propósito de perfeccionar la tradición a favor del comprador.
En segundo lugar, si bien, es cierto que la
jurisprudencia mencionada reconoció que los magistrados
de control de garantías en Justicia y Paz podían ejercer un
control sobre la vigencia de las medidas cautelares y, de
manera excepcional, sobre las enajenaciones en casos de
deterioro o ruina, lo cierto es que tal conclusión tuvo como
sustento la Sentencia C-1025 de 2004.
En esta decisión, la Corte Constitucional analizó la
exequibilidad del artículo 5 de la Ley 785 de 2002, -por la cual
se dictan disposiciones relacionadas con la administración de los
bienes incautados en aplicación de las leyes 30 de 1986 y 333 de 1996-
, y determinó que las facultades de disposición otorgadas a
la Dirección Nacional de Estupefacientes (hoy SAE) solo
podían ejercerse bajo autorización previa de la autoridad
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judicial que hubiera decretado la medida cautelar. De no ser
así, el proceso quedaría huérfano de control judicial, lo que
resultaba inadmisible a la luz de los principios de legalidad,
debido proceso y juez natural.
No obstante, esa norma ya no se encuentra vigente,
pues fue derogada -con excepción de los artículos 9 y 10- por la
Ley 1708 de 2014 -Por medio de la cual se expide el Código de
Extinción de Dominio-. En consecuencia, el fundamento
normativo que sostuvo la Sentencia C-1025 de 2004 y, por
extensión, la decisión de esta Sala en el radicado 37632 de
2012, perdió fuerza vinculante en el escenario actual, en el
que el legislador ha diseñado un régimen diferente para la
administración y disposición de bienes sujetos a medidas
cautelares.
En efecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-
357 de 2019, examinó el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017,
que modificó el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, y allí
analizó la figura de la enajenación temprana de bienes
administrados por el Fondo para la Rehabilitación, Inversión
Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO). Esto
debido a que la norma demandada no exige autorización
judicial para la enajenación de bienes afectados con medidas
cautelares, sino que traslada la decisión a un comité
administrativo de carácter interinstitucional que se apoya en
un concepto técnico de costo-beneficio.
Al resolver la demanda, la Corte Constitucional
concluyó que la supresión del control judicial resultaba
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razonable y proporcionada, toda vez que la medida cumplía
un fin legítimo -proteger el patrimonio público y garantizar la
eficiencia en la administración de los bienes- y la norma
demandada previó medidas para reducir el nivel de
interferencia, a saber:
i) la autorización judicial indirecta de la enajenación,
representada en las medidas cautelares, que tienen un
control integral por parte del juez de extinción de dominio;
ii) la existencia de causales legales de activación de la
medida de venta anticipada, hipótesis que son de
interpretación restrictiva y de aplicación rigurosa;
iii) la enajenación temprana está sujeta a la
autorización de un Comité conformado por un representante
de la Presidencia de la República, un representante del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y un representante
del Ministerio de Justicia y del Derecho y la Sociedad de
Activos Especiales SAS, el cual fundamenta su decisión en
un concepto técnico de costo-beneficio; y
iv) la constitución de una reserva técnica del treinta por
ciento (30%) del valor de los bienes para atender eventuales
devoluciones en caso de fallo favorable al afectado.
Bajo ese panorama, la Corte Constitucional reconoció
que el legislador podía privilegiar la agilidad administrativa
en la gestión de los bienes, sin desproteger por completo los
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derechos de propiedad y debido proceso, en la medida en que
existían salvaguardas sustitutivas.
Desde entonces, la ausencia de control judicial sobre
las enajenaciones tempranas en procesos de extinción del
derecho de dominio fue declarada constitucional, ante la
existencia de un trámite administrativo que regulaba esas
disposiciones.
13. En ese orden, el único fundamento, de índole
jurisprudencial, que alegó la primera instancia para declarar
la ilegalidad y la nulidad del negocio jurídico y del acto
administrativo que trasladó el dominio de La América, a la
fecha, solo tiene vigencia en un punto: la finalidad de las
medidas cautelares sobre los bienes que administra el Fondo
para la Reparación de las Víctimas es velar por el adecuado
uso, preservación y rentabilidad en beneficio de los derechos
de las víctima del conflicto armado interno, nada más.
14. Aunado a lo anterior, en el caso bajo análisis,
existió una norma especial que rigió la enajenación
temprana entre la UARIV y la ANT, esto es, el artículo 61 de
la Ley 2294 de 2023, que indicaba:
ARTÍCULO 61. MECANISMOS PARA FACILITAR Y
DINAMIZAR LOS PROCESOS DE COMPRA DE TIERRAS
POR OFERTA VOLUNTARIA. En el marco del procedimiento
de compra por oferta voluntaria de tierras, que se destinarán
al fondo de tierras a cargo de la Agencia Nacional de Tierras
(ANT), podrán adelantarse las siguientes medidas:
...3. Compra directa de tierras al Fondo de Reparación de
Víctimas. La ANT podrá adquirir de manera directa los
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inmuebles rurales del Fondo para la Reparación de las
Víctimas susceptibles de comercialización, de que trata el
artículo 54 de la Ley 975 de 2005, los cuales serán adquiridos
por el monto fijado mediante avalúo comercial vigente.
Cuando se trate de inmuebles rurales vinculados a
acciones de extinción del derecho de dominio en curso,
la ANT los podrá adquirir tempranamente por el precio
base de venta definido en el avalúo comercial vigente al
momento de la venta. Para ello se aplicará el mecanismo de
adquisición temprana establecido a continuación:
a. La Unidad Administrativa para la Reparación Integral de las
Víctimas, en su condición de administradora del Fondo para la
Reparación de las Víctimas, podrá aplicar su reglamento
interno para la enajenación de inmuebles rurales
vinculados a acciones de extinción de dominio, siempre y
cuando el comprador sea la ANT.
b. Una vez el inmueble sea vendido a la ANT, el administrador
del Fondo para la Reparación de las Víctimas deberá informar
a la autoridad judicial que conoce del proceso de extinción de
dominio.
c. Con los dineros producto de la venta, el administrador del
Fondo para la Reparación de las Víctimas constituirá una
reserva técnica del treinta por ciento (30%), destinada a
cumplir las órdenes judiciales de devolución que recaigan
sobre los inmuebles objeto de venta. (Resaltados fuera del
texto original)
Esta norma del PND entró a regir el 19 de mayo de 2023
y estaba vigente para los momentos de la suscripción de la
promesa de compraventa -16 septiembre de 2024- y de la
expedición del acto administrativo que trasladó el dominio de
La América -enero de 2025-. Si bien, la Corte Constitucional,
en un comunicado publicado el 23 y 24 de abril de 2025
informó que mediante la Sentencia C-142 de 20252 declaró
inexequible varios apartes del artículo transcrito, por vicios
2 Sentencia que, a la fecha, no ha sido publicada.
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de forma, lo cierto es que para el momento de la celebración
del negocio jurídico la norma conservaba su eficacia.
Al respecto, es importante resaltar, en primer lugar, que
las providencias de la Corte Constitucional cobran efectos a
partir del día siguiente a su adopción. Por ello, los
comunicados mediante los cuales estas le son anunciadas al
público permiten que la comunidad conozca los fundamentos
y sentido de sus fallos, con el fin de que esta adecúe
inmediatamente su comportamiento al Texto Superior3.
En segundo lugar, por regla general y salvo que se
indique expresamente algo diferente, la declaratoria de
inexequibilidad de una disposición tiene efectos hacia futuro
y esto, según lo ha explicado esa Corporación, encuentra
sustento en los principios de seguridad jurídica y
democrático, los cuales implican “la presunción de
constitucionalidad de las normas que integran el sistema
jurídico” mientras ella no sea desvirtuada en una providencia
con fuerza erga omnes, luego de surtirse un proceso de
constitucionalidad abstracta4.
En este orden, cuando el máximo tribunal
constitucional declara la inconstitucionalidad de una norma
sin retrotraer, de manera expresa, los efectos de su
determinación, convalida las situaciones jurídicas
consolidadas a su amparo entre el instante en el que entró
en vigor y la fecha de la sentencia, pues las actuaciones
3 Corte Constitucional, Auto 3004 – 2023.
4 Sentencia SU-037 de 2019.
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adelantadas en ese lapso, en principio, se reputan como
legítimas por haber sido ejecutadas en consonancia con el
derecho positivo vigente.
15. En todo caso, de acuerdo con la norma del PND la
venta de La América debía realizarse de acuerdo con el
reglamento interno de la UARIV para la enajenación de
inmuebles rurales vinculados a acciones de extinción de
dominio y es ese justamente el punto central de debate de
los recurrentes, quienes abogan por la legalidad de la venta.
Le correspondería a la Corte entrar a determinar el
acierto de la decisión de primera instancia que decidió
anular la enajenación temprana del inmueble en cuestión;
no obstante, de acuerdo con lo dicho, es claro que el
magistrado con función de control de garantías de Justicia y
Paz no tenía facultad para pronunciarse sobre la legalidad
de contratos interadministrativos o de actos administrativos.
Tales atribuciones corresponden, de manera exclusiva, a la
jurisdicción contencioso administrativa, como juez natural
de acuerdo con lo establecido en la Constitución, con
independencia de que la disposición de los bienes del FRV
esté sujeta a las reglas de derecho privado.
Esa jurisdicción, de acuerdo con el artículo 104.2 del
CPACA, conoce de los procesos relativos a los contratos,
cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una
entidad pública o un particular en ejercicio de funciones
propias del Estado. Al respecto, la Corte Constitucional ha
indicado:
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“En efecto, una lectura armónica de (i) el primer inciso y
el numeral 2o del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, (ii) el
artículo 155, numeral 5o, de la Ley 1437 de 2011, y (iii) el
artículo 75 de la Ley 80 de 1993, permite entender que son los
jueces de la jurisdicción contencioso administrativa los que
deben dirimir las controversias de todo orden que se originen
en una relación contractual (criterio objetivo), siempre y cuando
el contrato haya sido celebrado por una entidad pública
(criterio subjetivo). En ese sentido, no resulta relevante para
determinar la competencia el régimen al que esté sometido el
contrato”5.
16. La función de los jueces de control de garantías en
estos escenarios se restringe a la imposición, modificación o
levantamiento de medidas cautelares. No les compete, en
cambio, declarar la validez o invalidez de actos de
enajenación entre entidades públicas, pues ello supondría
ejercer funciones declarativas de otras autoridades
judiciales, por fuera de su competencia.
Avalar lo actuado por el funcionario de primera
instancia equivale a admitir que, por ejemplo, en la
jurisdicción ordinaria, un juez de control de garantías que
decreta el embargo de un inmueble pudiera, al enterarse de
su compraventa, declarar la nulidad de ese negocio jurídico.
Es evidente que tal hipótesis desconoce el principio de juez
natural, pues el interesado debe acudir a los jueces civiles
para cuestionar la validez de esa negociación.
17. Precisamente por ello, la Corte Constitucional ha
advertido que ni siquiera en el marco del restablecimiento de
derechos el juez penal puede adoptar medidas que la ley o la
5 Corte Constitucional, Auto 918 de 2024.
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Constitución han atribuido a otras jurisdicciones. En sus
términos:
“Al analizar la necesidad e idoneidad de la medida de
restablecimiento de los derechos o de prevención de efectos
dañinos, el juez penal no puede adoptar medidas que la ley o
la Constitución atribuyan a otros jueces. En efecto, el juez
penal no puede desconocer que el artículo 29 Superior señala
como componentes indudables del derecho al debido proceso,
el trámite de los procesos mediante las formas propias de cada
juicio y con la competencia que atribuye la ley al juez natural
(...) la competencia amplia que le otorga al juez penal el artículo
22 del Código de Procedimiento Penal no lo autoriza para
desconocer la competencia que ha sido expresamente
asignada a otras autoridades judiciales”6.
18. En todo caso, las medidas cautelares impuestas
sobre La América siguen vigentes, el proceso de extinción del
derecho de dominio continúa y la petición que originó esta
apelación -solicitud de levantamiento de medidas cautelares- sigue
sin resolverse, pues el magistrado con funciones de
garantías simplemente decidió declararla improcedente, sin
disponer un trámite incidental para tal fin y sin garantizar el
debido proceso de la ANT.
Es cierto que el artículo 17C de la Ley 975 de 2005, que
regula el incidente de oposición de terceros, mediante el cual
se busca que el magistrado de control de garantías levante
las medidas cautelares impuestas, solo alude a la legitimidad
que tiene para ello los “terceros que se consideren de buena
fe exenta de culpa con derechos sobre los bienes cautelados
para efectos de extinción de dominio”. No obstante, la
situación particular que en este caso se analiza permite a la
6 Sentencia T-666 de 2015.
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Sala colegir que también tienen legitimidad para acudir a
dicho incidente quienes adquieren anticipadamente bienes
con medidas cautelares. Esto debido a que alientan una
expectativa legítima frente a la consolidación de su derecho
de dominio, condicionada al levantamiento de las cautelas y
el resultado del proceso de extinción.
19. En consecuencia, la Corte declarará la nulidad del
auto proferido el 22 de agosto de 2025 por un magistrado
con función de control de garantías de la Sala de Justicia y
Paz del Tribunal Superior de Barranquilla, por incurrir en
violación al debido proceso. Esta determinación se hace
extensiva a todas las decisiones que dicho funcionario
adoptó en la providencia mencionada, en la medida en que
guardan una relación inescindible con la nulidad declarada.
Así mismo, le ordenará que resuelva, mediante
incidente, la solicitud de levantamiento de medidas
cautelares que presentó el 28 de febrero de 2025, el
Subdirector de acceso a Tierra en Zonas Focalizadas de la
Agencia Nacional de Tierras. Lo anterior sin perjuicio de que
continúe con el trámite de incidente de oposición a terceros
que promovió Inversiones Rodríguez Fuentes Ltda.
Finalmente, advertirá a las partes con interés dentro de
esta actuación que la decisión tomada no impide que
interpongan las acciones legales que consideren pertinentes
ante la jurisdicción contencioso administrativa en aras de
verificar la legalidad del contrato interadministrativo No.
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20245680 y de la Resolución No. 158 del 30 de enero de
2025.
VII. DECISIÓN
Por lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia,
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de la decisión
proferida el 22 de agosto de 2025 por un magistrado con
función de control de garantías de la Sala de Justicia y Paz
del Tribunal Superior de Barranquilla. Mediante esta
decisión, declaró ilegal y decretó la nulidad de la
enajenación, celebrada entre las entidades recurrentes,
sobre la finca La América, ubicada en el municipio de
Chimichagua, Cesar.
SEGUNDO: ORDENAR al magistrado con función de
control de garantías de la Sala de Justicia y Paz del Tribunal
Superior de Barranquilla que resuelva, mediante incidente,
la solicitud de levantamiento de medidas cautelares que
presentó el 28 de febrero de 2025, el Subdirector de acceso
a Tierra en Zonas Focalizadas de la Agencia Nacional de
Tierras.
TERCERO: ADVERTIR a las partes con interés dentro
de esta actuación que la decisión tomada no impide que
interpongan las acciones legales que consideren pertinentes
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ante la jurisdicción contencioso administrativa en aras de
verificar la legalidad del contrato interadministrativo No.
20245680 y de la Resolución No. 158 del 30 de enero de
2025. Contra esta providencia no proceden recursos.
Devuélvase el asunto al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Presidenta de la Sala
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